Prawnik wyjaśnia: Samowola budowlana i jej konsekwencje prawne

W 2017 r. nadzór budowlany wydał ok. 2,2 tys. nakazów rozbiórki budynków samowoli budowlanych, a 794 z nich dotyczyło budynków mieszkalnych. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji samowoli budowlanej. Za samowolę budowlaną uznaje się prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, w tym przede wszystkim Prawa budowlanego. Naruszeniem takim będzie w szczególności budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez zgłoszenia prac budowlanych lub - pomimo wniesienia zgłoszenia - sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Przed rozpoczęciem robót budowlanych trzeba więc w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie wymaga żadnej z tych czynności. Organem właściwym w pierwszej instancji w sprawach samowoli budowlanych jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Najdalej idącą sankcją za dopuszczenie się samowoli budowlanej jest wydanie przez organ administracyjny decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, kiedy stała się ostateczna. Ostateczność oznacza moment, w którym stronie nie przysługuje już żaden prawny środek odwoławczy, bądź nie skorzystała z niego w ustawowym terminie. Na inwestora, który nie wykonuje rozbiórki pomimo wydania przez właściwy organ ostatecznej decyzji, może zostać nałożona grzywna. Jeżeli nałożenie grzywny nie doprowadzi do dobrowolnego przeprowadzenia rozbiórki przez inwestora, organ może zlecić jej wykonanie na koszt inwestora.

Zgodnie z art. 48 Prawa organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przysługującym prawie do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a ponadto także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Należy podkreślić, że samowola budowlana to także przestępstwo, co wynika z art. 90 Prawa Budowlanego. Zgodnie z tym przepisem kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.

Postępowanie w sprawach przestępstw określonych w Prawie budowlanym jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego. W praktyce pojawia się problem, jak należy rozumieć sformułowanie „wykonuje roboty budowlane”. Otóż, nie budzi wątpliwości fakt, że odpowiedzialności na podstawie tego przepisu podlega inwestor wykonujący roboty budowlane (nawet przy wykorzystaniu do tego innego wykonawcy) w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Art. 90 dotyczy także podmiotu wykonującego roboty budowlane w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 2, a więc w przypadku prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

W sprawach czynów stanowiących przestępstwa Prawa budowlanego orzekają sądy powszechne wydziały karne. Sąd nie jest związany tym, czy w ogóle jest prowadzone postępowanie administracyjne oraz w jakim stadium się ono znajduje. Organ administracyjny nie jest związany także tym, jakie orzeczenie wydał sąd. Postępowania te co do zasady są od siebie niezależne. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19.12.2008 r., II SA/Kr 1058/08, sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie kwestii związanych z popełnieniem czynu zabronionego, o którym mowa w art. 90 p.b. z 1994 r. w innym postępowaniu niż administracyjne, nie oznacza powagi rzeczy osądzonej. W praktyce najczęściej postępowanie karne jest następstwem postępowania administracyjnego, co wynika z okoliczności, że wyspecjalizowane organy administracji publicznej, posiadające odpowiednią fachową wiedzę o budownictwie, w tym także naruszeń w danym zakresie, są najlepiej przygotowane do wyprzedzającego przygotowania i rozstrzygnięcia, oczywiście w znaczeniu administracyjnym, podstawowego problemu, czy faktycznie zaistniały samowola budowlana lub czyn określony w art. 50 ust. 1 pkt 2. Uprzednie prowadzenie postępowania administracyjnego w omawianym przedmiocie nie stanowi jednak warunku koniecznego do prowadzenia postępowania karnego. W uchwale Sądu Najwyższego z 27.02.2001 r., I KZP 1/01, stwierdzono, że odpowiedzialność karna na podstawie art. 90 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane nie jest uzależniona od tego, czy w trakcie wykonywania robót budowlanych zostało wydane przez właściwy organ postanowienie o wstrzymaniu tych robót, lecz od tego, czy były one wykonywane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia.

Późniejsze zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli nie znosi odpowiedzialności karnej.

Źródło: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019.